SISTEMAS DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA

INTRODUCCIÓN

La gestión urbanística es aquella actividad destinada a hacer efectivas las previsiones del planeamiento mediante la implantación de los usos urbanos, y ello a través de la reorganización tanto física como jurídica de la realidad inmobiliaria.

Ello precisa la previa delimitación de las unidades de suelo sobre las que se va a actuar, teniendo en cuenta tanto las previsiones materiales del planeamiento, como las exigencias, que establecen la Ley de 13 de Mayo de 1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones en el ámbito estatal, y las correspondientes de las CCAA, de que el proceso de transformación urbanística genere un «reparto equitativo de beneficios y cargas» entre los propietarios afectados por el mismo, (art.5), y de que exista una «participación de la comunidad en las plusvalías» (art.3).

Tales unidades pueden integrar una pluralidad de fincas civiles, ya de propiedad privada, ya de carácter público y reciben diversos nombres según la legislación de ordenación urbana que las regule (unidades de actuación, unidades de ejecución, o polígonos).

Por tanto, las unidades de ejecución son aquellas delimitaciones de suelo fijadas por la administración con la finalidad de posibilitar el desarrollo unitario y sistemático de la gestión urbanística.

De tal forma que el sistema de actuación urbanística es aquel procedimiento a través del cual se desarrolla la transformación urbanística del suelo existente en una unidad de actuación.

Así, se denominará «sistemática«, toda actuación urbanística desarrollada a través de un sistema de actuación.

De acuerdo con lo dicho, el RD de 4 de Julio de 1997, recoge el término «expedientes de equidistribución«, para referirse con él a todas aquellas actuaciones urbanísticas desarrolladas a través de alguno de los sistemas de actuación.

Sin embargo llamaremos actuación «aislada«, o «asistemática«, en la terminología del TRLS 1992, a toda aquella actuación urbanística que se desarrolla sobre fincas individualmente consideradas, las cuales permanecen como tales, no obstante la actuación desarrollada sobre ellas, y en las que tanto la participación de la comunidad en las plusvalías resultantes de la transformación urbanística, como el reparto de cargas y beneficios, se lleva a cabo a través de transferencias de aprovechamiento urbanístico.

Estas actuaciones se dan fundamentalmente sobre fincas integradas en áreas de suelo urbano consolidado por la edificación, y pendientes de urbanizar o de edificar.

COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN Y REGULACIÓN DEL SISTEMA DE ACTUACIÓN

De conformidad con los criterios establecidos por la STC de 20 de marzo de 1997, y de acuerdo con lo establecido por el art. 148.1.3° de la C.E, se ha de entender que corresponde a las CCAA que hayan asumido competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo, la determinación de los sistemas de actuación.

Así, cabe señalar:

Que algunas CCAA como Extremadura, Cantabria o Andalucía han asumido el TRLS de 1992, y por tanto en ellas se distinguen los sistemas de compensación, cooperación y expropiación que luego estudiaremos.

Otras CCAA con legislación urbanística propia regulan sus propios sistemas de actuación, y recogen como sistemas más relevantes los tres referidos, introduciéndose especialidades fundamentalmente por la legislación de la Comunidad de Madrid que regula el » sistema de ejecución forzosa», la Comunidad de Navarra, que regula un sistema análogo de ejecución forzosa y sobretodo Valencia, que introduce la figura del Urbanizador, como gestor delegado de la Administración cuya finalidad es el desarrollo de las actuaciones sistemáticas, en dicha comunidad llamadas integradas, y que da lugar al sistema de Reparcelación Forzosa.

En las CCAA sin legislación propia que no hayan asumido el TRLS 1992 se aplicará con carácter supletorio el TRLS de 1976, que ya distinguía entre los tres sistemas de expropiación, cooperación y compensación.

 CLASES

La clasificación de los diversos tipos de sistemas de actuación urbanística es realizada por la ley, distinguiendo según cada sistema provoque un mayor o menor grado de participación de los particulares afectados en la actuación que se lleva a cabo.

De conformidad con tal criterio, cabe distinguir:

• Sistema de Compensación, en el que son los propietarios de las fincas incluidas en la unidad de ejecución los que llevan a cabo y costean las actuaciones de reorganización tanto de la realidad física de dichas fincas como de las titularidades existentes sobre las mismas.

• Sistema de cooperación, en el que es la Administración actuante, generalmente el Ayuntamiento, el que lleva a cabo las actuaciones de reorganización física y jurídica que impone la transformación urbanística, limitándose los propietarios de las fincas afectadas a costear la realización de tales actuaciones.

• Sistema de expropiación, en el que es la Administración la que, a través del instituto expropiatorio, y una vez adquirido el dominio de las fincas afectadas, realiza a su cargo las actuaciones de reorganización física y jurídica.

La elección del sistema de actuación a través del cual desarrollar el expediente de equidistribución corresponde a la Administración actuante en el momento de realizar la delimitación de la unidad de ejecución, de acuerdo con lo previsto en el Plan y, en defecto de previsiones del Planeamiento, con carácter discrecional, si bien, de acuerdo con el Art. 119.3 de la Ley del Suelo de 1976, si los propietarios que representen el 60% de la superficie total del polígono o unidad de actuación solicitasen en el trámite de información pública del procedimiento para su determinación, la aplicación del sistema de compensación, la administración lo acordará previa audiencia de los demás propietarios del polígono o unidad de actuación.

Cualquiera de los tres sistemas, supone la realización de las siguientes operaciones:

• Determinación previa de la realidad física y jurídica sobre la que se va a actuar, lo que implica:
• Determinación de la unidad de suelo sobre la que se va a actuar, esto es, delimitación de la unidad de actuación.
• Determinación de las fincas existentes dentro de la unidad o que hallándose fuera de ella hallan de quedar afectadas por el expediente, así como de su titularidad.
• Determinación de la realidad tanto física como jurídica que ha de resultar del desarrollo de las previsiones establecidas por el planeamiento sobre la unidad de ejecución, lo que implica:
• Determinación de las fincas que han de resultar de la ejecución de la urbanización, según los usos que para cada zona de la unidad de ejecución hayan sido previstos por el planeamiento, lo cual supone una «reparcelación”, en los términos que después veremos.
• Determinación de las titularidades jurídico reales que han de recaer sobre tales fincas, teniendo en cuenta las existentes sobre las fincas de origen, la equidistribución de beneficios y cargas, y la necesaria participación de la comunidad en las plusvalías.
• Realización de las obras de urbanización y, en su caso, de edificación, que hayan sido previstas por el planeamiento que se ejecuta.

El estudio del modo concreto de llevar a cabo cada una de las referidas operaciones lo realizaré distinguiendo las especialidades de cada sistema.

a) Sistema de Expropiación (Regulado en los arts. 33 a 40 de la LS 1998, 222 y 224 del TRLS de 1992 y 124 y ss TRLS 1976.)

Tal sistema de actuación supone la utilización por la Administración actuante del instituto expropiatorio, a fin de adquirir la totalidad de las fincas que se hallan afectadas por la equidistribución, reorganizar la realidad física y jurídica existente, y atribuirlas al beneficiario de aquella, de acuerdo con las previsiones del Plan.

Ello exige introducir ciertas innovaciones en el procedimiento expropiatorio regulado por la Ley de Expropiación Forzosa de 1964, pensado para ser aplicado sobre fincas individualmente consideradas. Dichas especialidades son:

La posibilidad de proceder a la expropiación no sólo de fincas individualmente consideradas, sino de la totalidad o parte de las que conforman la superficie de una unidad de ejecución.

La posibilidad, resultante de lo anterior, de que la valoración de lo expropiado, a efectos de fijar el justiprecio, se realice de modo conjunto sobre la totalidad de las superficies de que se trate y, por tanto, fijando un valor unitario, de conformidad con los criterios establecidos en los artículos 23 y ss. de la Ley de 13 de abril de 1998.

La posibilidad de proceder a la ocupación de lo expropiado una vez se haya fijado el justiprecio por la Administración actuante y se haya procedido a su depósito o pago, sin necesidad de que exista un pronunciamiento previo acerca del justiprecio por el Jurado Provincial de Expropiación, y sin perjuicio de la valoración posterior que éste pueda realizar y de los recursos procedentes sobre la fijación del justiprecio. (art. 38 L 6198)

La posibilidad de que el justiprecio se satisfaga no sólo en metálico, sino mediante la atribución al expropiado de fincas de resultado en la unidad de ejecución o incluso de unidades de aprovechamiento urbanístico cuya concreción sobre fincas determinadas haya de ser realizado en un momento posterior. (arts.37 y 38 in fine L6198).

.La exigencia, para que pueda llevarse a cabo el pago del justiprecio, de que el interesado aporte certificación del registro de la propiedad de la que resulta que la finca expropiada se halla inscrita a su favor, o certificación negativa de la que resulte que la finca no se halla inscrita, debiendo procederse, en otro caso, a la consignación. (Art. 222 Tr 1992).

La adquisición por la administración expropiante o por el beneficiario se producirá con los efectos que resultan de la fe pública registral, en cuanto de acuerdo con lo establecido en el art. 224.2 TRLS 1992, la administración será mantenida en la posesión de las fincas, una vez haya inscrito su derecho, sin que quepa ejercitar ninguna acción real o interdictal contra la misma.

b) Sistema de Cooperación: (Regulado en la legislación estatal en los arts 131 y ss TRLS 1976, y arts.71 y ss del Rgto de Gestión)

En él, la actuación urbanística se desarrolla de forma mixta, por cuanto corresponde a la Administración actuante elaborar el Proyecto de Reparcelación, instrumento a través del cual se reorganiza la realidad física y jurídica existente en la unidad de ejecución, así como contratar y dirigir las obras de urbanización.

Los propietarios de las fincas afectadas se limitan a costear la urbanización ya ceder a la administración las superficies de cesión obligatoria, pudiendo constituir una Asociación Administrativa.

c) Sistema de Compensación: (Regulado por la legislación estatal en los arts. 126 y ssTRLS 1976, y arts. 157 y ss Reglam. Gestión)

En él, son los propietarios afectados por el expediente de equidistribución los que realizan y costean las actuaciones referidas, y a tal efecto, y con la finalidad de generar una sola voluntad común, que sirva de interlocutor con la Administración actuante, se constituyen en Junta de Compensación.

Dicha Junta es una Entidad Urbanística Colaboradora, tiene naturaleza administrativa, está sujeta en su actuación a las normas de derecho privado, y precisa, para su válida constitución y funcionamiento, la aprobación por la Administración actuante de sus Estatutos y Bases de Actuación, y su inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas colaboradoras.

La necesaria constitución de la Junta de Compensación queda excluida en el caso de que la totalidad de la superficie afectada pertenezca a un solo propietario, y en el caso de que perteneciendo a varios en proindiviso no se oponga ningún copropietario.

La adhesión a la Junta de propietarios no tiene carácter obligatorio, si bien aquellos que no quieran adherirse serán expropiados de sus terrenos por la Administración Competente, teniendo la Junta el carácter de beneficiaria. ( art. 127 TR 1976 )

La Junta de Compensación tiene plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, y actuará como fiduciaria con pleno poder dispositivo sobre las fincas pertenecientes a los propietarios adheridos, sin más limitaciones que las establecidas en sus Estatutos, surgiendo así a favor de la Junta una titularidad sobre las fincas incluidas en el Expediente que la STS de 18 de 4 de 1997 denomina «vinculada«, en cuanto se orienta necesariamente hacia los fines de la compensación, conservando los miembros de la Junta facultades de seguimiento de la finalidad urbanística a que se dirige.

El instrumento formal a través del cual se lleva a cabo la equidistribución será el Proyecto de Compensación, redactado por la Junta y sujeto a aprobación por la Administración actuante, en el cual se lleva a cabo una redistribución de las fincas entre los propietarios, es decir, una labor reparcelatoria, se adjudican las fincas de resultado, constituyendo si fuere necesario situaciones de copropiedad o extinguiendo las no compatibles con el planeamiento, y se ceden a la Administración los terrenos dotacionales y aquellos en los que se localice su aprovechamiento de carácter lucrativo.

Sobre la base del contenido del Proyecto, corresponde a la Junta llevar a cabo las obras de urbanización, pudiendo además, si se previó, llevar a cabo la edificación. Cabe finalmente la posibilidad de que la Junta se convierta en Entidad de Conservación.

Señalar finalmente que en el sistema de compensación, las fincas que por razón del mismo se adjudiquen, quedan afectas no sólo al abono de los gastos generados por la urbanización, sino al cumplimiento de la obligación de urbanizar, obligación que se ha de entender cumplida con la recepción de las obras por la administración.

Señalar finalmente que la inscripción en el registro de la propiedad de las modificaciones jurídico reales que resultan de los diferentes expedientes de equidistribución se llevará a cabo de conformidad con lo establecido en la LS de 1998 como en el TR1992 que se refieren a ello, y según lo establecido en el RD  de 4 de Julio de 1997 por el que se aprueban las normas complementarias al RH sobre inscripción de actos de naturaleza urbanística.

PARCELACIÓN

El art. 257 del TRLS de 1992, define la parcelación como la división simultánea o sucesiva del terreno en dos o más lotes cuando pueda dar lugar a la constitución de un núcleo urbano de población.

Por tanto para que un fraccionamiento de terrenos en otros resultantes de menor tamaño, se considere parcelación se deben dar las siguientes circunstancias:

1. Que pueda dar lugar a la aparición o extensión de un núcleo urbano de población, de modo que suponga la fijación previa de lotes o parcelas que constituirán unidades de edificación o de uso independiente.
2. Que se produzca la aparición de una pluralidad de lotes o parcelas, parece que más de dos, ya mediante la realización de un solo acto de división, ya mediante la realización de varios sucesivos.

Cabe así distinguir, con Arnaiz Eguren, la parcelación, que implica una actividad urbanística, legal o ilegal, de formación de unidades edificables, de la división civil o registral de fincas, que constituye un negocio jurídico de distribución de objetos de derecho, coincidente o no con la actividad de parcelación.

En todo caso, la dificultad de apreciar la finalidad del acto de fraccionamiento, lleva a algunas legislaciones a presumir en determinados casos la existencia de actos de parcelación. Así, el art.41.2. del Reglamento para la aplicación de la Ley sobre protección de la Legalidad Urbanística de Cataluña, aprobado por Decreto de 25 de Noviembre de 1997.

De acuerdo con tal criterio, la DGRN, en diversas resoluciones, la más reciente de fecha 1 de febrero de 2001, considera una parcelación encubierta, y por tanto, un acto en fraude de ley, la venta de participaciones indivisas de una finca cuando ello suponga la atribución a cada propietario de un derecho de uso exclusivo sobre una parte suficientemente determinada con autonomía física y jurídica, que pueda ser considerada como objeto jurídico independiente.

La legislación del Suelo, tanto la estatal como autonómica consideran la parcelación como un acto cuya realización está sujeta a una previa autorización concedida por la Administración competente, es decir, el previo otorgamiento de la correspondiente licencia de parcelación. Así, El art. 96.2 del TRLS de 1976, establece que toda parcelación urbanística quedará sujeta a licencia y toda reparcelación a la aprobación del proyecto correspondiente.

El art. 259.2 del TRLS de 1992 establece que toda parcelación urbanística quedará sujeta a licencia o a la aprobación del proyecto de compensación o reparcelación que la contenga.

Se plantea el problema de cual ha de ser la sanción o el régimen de ineficacia al que deban quedar sujetas las parcelaciones ilegales:

Así, entiende Arnaiz Eguren que la legislación estatal sujeta las parcelaciones ilegales a una situación de ilegalidad «a efectos urbanísticos», que no alcanza a las consecuencias civiles del acto prohibido, según se infiere de lo establecido en el art. 257.2 del TRLS 1992 y en el art. 94.2 del TRLS de 1976. El mismo criterio sigue la Legislación Catalana TR de 12 de Julio de 1990.

Parece tal criterio quedar recogido por el RD de 4 de Julio 1977, en sus arts. 78 y 79, en cuanto de los mismos resulta la posibilidad de que accedan al registro de la propiedad parcelaciones de terrenos sin que se acredite la existencia de licencia o de certificado municipal de su innecesariedad cuando el Ayuntamiento competente, debidamente oficiado al efecto por el registrador, y dentro de un plazo determinado, no comunique al registro la ilegalidad de la parcelación realizada.

Frente a ello, algunas CCAA prevén expresamente la nulidad de las parcelaciones realizadas sin licencia. En este sentido la Comunidad de Madrid, en su Ley de 28 de marzo de 1995, recoge la declaración de nulidad, a todos los efectos legales, de los actos de parcelación del suelo urbanizable y no urbanizable.

Cabe finalmente referirse a la influencia del tipo de suelo sobre el que se lleva a cabo la parcelación en la aplicación de lo anterior.

Así, según el concepto de parcelación dado, sólo podrá tener lugar en suelo que haya sido calificado como urbanizable, es decir, suelo susceptible de la implantación de usos urbanos.

Tanto la legislación estatal como la autonómica prohíben toda parcelación urbanística en suelo no urbanizable. Así, el art. 20.2 de la LS 1998 establece que en dicho tipo de suelo quedan prohibidas las parcelaciones urbanísticas, sin que, en ningún caso, puedan efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza.

Por tanto, según entienden Arnaiz Eguren y García García, tratándose de suelo no urbanizable, se habrá de estar a lo previsto en materia de parcelas rústicas indivisibles y unidades mínimas de cultivo, materia objeto de estudio en otro tema del programa.

Pero ello no impide que si el registrador tuviese dudas acerca de si se está llevando a cabo una parcelación urbanística proceda en los términos previstos por el art. 79 del RD 1997. Este procedimiento es objeto de estudio más detallado en los temas dedicados por el programa al derecho hipotecario.

Por otro lado, se plantea la cuestión de si la necesidad de licencia se extiende a las divisiones y segregaciones realizadas en solares:

La postura afirmativa es la sostenida por la mayoría de la doctrina, y parece ser la que resulta de lo establecido en los arts. 259 TRLS 1992 y 78 del RD 1997, que se refieren a la división de terrenos, sin distinción alguna, y ello dado que la ratio de tales preceptos no es sólo controlar la aparición de núcleos urbanos sino también el control de la indivisibilidad de la parcela urbana.

Frente a tal postura, Arnaiz Eguren entiende que la exigencia de licencia no se extiende a las divisiones de suelo urbano consolidado por la edificación, y ello, a partir de lo establecido en el art. 82 del RD 1997, conforme al cual, cuando sobre las parcelas resultantes del expediente de equidistribución se construyan, conforme al planeamiento, diferentes edificios, estos podrán constituir fincas registrales independientes sin necesidad de licencia de parcelación.

Si la parcela fuere indivisible, sólo podrán crearse fincas registrales independientes si los distintos edificios se asientan sobre suelo común y se las somete a un mismo régimen de propiedad horizontal o conjunto inmobiliario.

REPARCELACIONES

Al entrar en el estudio del concepto de reparcelación, resulta necesario distinguir dos acepciones del mismo:

En un SENTIDO AMPLIO incluye cualquier actuación que implique una reorganización tanto física como jurídica de las fincas y de las titularidades afectadas por un expediente de equidistribución, ya sea éste el de cooperación, el de compensación o el de expropiación.

En un SENTIDO ESTRICTO es la actuación equidistribuidora desarrollada por la Administración en el sistema de cooperación, a través del proyecto de reparcelación.

Al estudiar la naturaleza jurídica de la reparcelación, y resumiendo con García García la doctrina al respecto sentada por el TC, cabe señalar:

Que la reparcelación es una técnica o instrumento urbanístico de ejecución del planeamiento para materializar el aprovechamiento susceptible de apropiación por los particulares.

Que la reparcelación tiene un aspecto de institución civil, con unos efectos civiles de transmisión, subrogación y afectación real.

Que se caracteriza fundamentalmente por el efecto civil de subrogación real que produce en las propiedades de los particulares, sin perjuicio de otros efectos añadidos a la misma para asegurar la ejecución del planeamiento.

A la vista de lo expuesto, cabe considerar como operaciones que conlleva la reparcelación:

1. La consideración unitaria o integración de la totalidad de las fincas sitas en la unidad de ejecución para su posterior sustitución por otras ajustadas a las previsiones del Plan. (art.97.1 del TRLS de 1976).
2. La adjudicación de las fincas resultantes a los titulares de las fincas originarias, de modo que se produzca la subrogación real de las primeras en la situación jurídica de las últimas, procediéndose al traslado de las cargas y gravámenes que sean compatibles con el planeamiento y de posible subsistencia, y extinguiendo aquellas que no puedan subsistir.

Se producirá también, a través de la reparcelación, la adjudicación de fincas de resultado a aquellas personas que, no habiendo aportado suelo sito en la unidad de ejecución, hayan de participar en el aprovechamiento urbanístico que a ésta corresponde. (empresas urbanizadoras, o titulares de fincas sitas en otro polígono o unidad de actuación que hayan sido objeto de expropiación o de ocupación directa para la implantación de usos dotacionales.)

3. La determinación de las superficies y aprovechamientos que han de ser objeto de cesión obligatoria a la administración actuante, de modo que se haga efectiva la participación de comunidad en las plusvalías generadas por la transformación urbanística del suelo. (art. 164 TR 1992 y 97.2 TR 1976)

En cuanto al procedimiento de reparcelación, entendido éste en sentido amplio, será distinto según la actividad reparcelatoria esté sujeta a la legislación estatal o a la de las CCAA. Con carácter general, y como principales fases del procedimiento, cabe señalar:

1º Iniciación del expediente, una vez delimitada la unidad de actuación sobre la que se actúa.

2º Formulación de un proyecto de reparcelación, ya por la Administración, ya por los propietarios afectados, según el sistema de actuación seguido, en el cual se determine la realidad inmobiliaria sobre la que se actúa, y la que ha de resultar de la reparcelación, fijando los criterios valorativos y de adjudicación, así como las cargas que del propio expediente puedan resultar.

3º Aprobación de dicho proyecto por la administración actuante. El acuerdo de reparcelación,  producirá, por si mismo, la subrogación con plena eficacia real, de las antiguas por las nuevas parcelas, la adquisición  originaria de las fincas que no tengan una exacta correspondencia con las de origen, y la firmeza en vía administrativa del acuerdo producirá la cesión a la Administración actuante, en pleno dominio, y libre de cargas, de todos los terrenos que sean de cesión obligatoria.

4º Ejecución de las previsiones del proyecto mediante la realización efectiva de las obras de urbanización. De conformidad con lo establecido en los arts. 19 y 20 del RD 4 de Julio de 1997, las fincas de resultado quedarán afectas al cumplimiento de la obligación de urbanizar y demás deberes dimanantes del proyecto y de la legislación urbanística, afección ésta que alcanza, según resulta de los referidos preceptos, a la totalidad de los titulares del dominio y demás derechos reales sobre las fincas de resultado, incluso aquellos cuyos derechos constaran inscritos en el registro con anterioridad al proyecto.

Cabe finalmente referirse a aquellas actuaciones reparcelatorias que no implican una reorganización física o jurídica de las fincas:

1. Reparcelación simplemente económica, a la que se refiere el 116 del Reglamento de Gestión y que tiene como única finalidad la de determinar las indemnizaciones sustitutorias que procedan entre los afectados,
2. Normalización de fincas, a la que se refieren los arts. 117 y ss y que se aplicará siempre que no sea necesaria la redistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento entre los propietarios afectados, pero sea preciso regularizar la configuración física de las fincas para adaptarla a las exigencias del planeamiento.

LAS ENTIDADES URBANÍSTICAS COLABORADORAS.

Son aquellas entidades de naturaleza administrativa, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para la realización de los fines que les son propios, constituidas con la finalidad de intervenir en el proceso de gestión urbanística, ya en la fase de urbanización y posterior edificación, ya en la fase de conservación de lo edificado o urbanizado.

Se trata, por regla general, de Entidades en las que coexiste un aspecto jurídico público y otro de carácter privado, en cuanto se constituyen con la finalidad de integrar los intereses de la Administración y los de los propietarios afectados por la transformación urbanística.

A ellas se refieren los arts. 24 de 30 del Reglamento de gestión urbanística, a partir de los cuales, y sin perjuicio de lo establecido por la legislación de las CCAA que hayan regulado la materia cabe señalar:

1º Que su válida constitución y reconocimiento de personalidad jurídica exige la aprobación por la Administración actuante de sus normas reguladoras, y su inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas, de carácter administrativo. Navarra suprimió el Registro de Entidades Urbanísticas por Decreto Foral de 3 de abril de 1995, entendiendo que queda adquirida la personalidad jurídica desde el momento de aprobación definitiva de sus estatutos.

2º Que constituyen el cauce a través del cual los propietarios y titulares de derechos interesados, así como las empresas urbanizadoras, podrán participar en la gestión urbanística.

3º Que la participación en la Entidad urbanística de que se trate tiene carácter ob rem, en cuanto la transmisión de la titularidad que implique dicha participación llevará consigo la subrogación en los derechos y obligaciones del causante por el adquirente.

4º Las entidades podrán constituirse bien para intervenir en el proceso de urbanización, bien para llevar a cabo la conservación de la urbanización ya realizada. En este último caso podrán constituirse ex novo o como consecuencia de la transformación de alguna entidad preexistente, siendo obligatoria la constitución de una entidad de conservación siempre que el deber de conservación de las obras realizadas recaiga en los propietarios.

5º Los acuerdos de las Entidades Urbanísticas colaboradoras se adoptarán por mayoría simple de cuotas de participación, salvo que en los estatutos o en otras normas se establezca un quórum especial para determinados supuestos.

6º Son Entidades Urbanísticas Colaboradoras: las Juntas de Compensación, a las que nos hemos referido al hablar del sistema de compensación, las asociaciones administrativas de propietarios en el sistema de cooperación, a las que se refieren los arts. 191 y ss del Reglamento de Gestión y que se constituirán con la finalidad de colaborar con la administración en la ejecución de las obras de urbanización, y las Entidades de Conservación.

EL APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO 

En SENTIDO AMPLIO es el rendimiento económico atribuido por la transformación urbanística a una determinada unidad inmobiliaria.

Constituye una cualidad de la unidad inmobiliaria, que le atribuye un determinado valor por razón, tanto de los usos urbanísticos que a la misma corresponden, como de la intensidad o alcance con que tales usos puedan darse.

El concepto de aprovechamiento urbanístico es introducido en la legislación urbanística con una doble finalidad:

1. Cuantificar el valor económico que la transformación urbanística genera respecto de cada finca o unidad de suelo afectada por ella.

2. Facilitar una justa distribución de dicho valor entre todos los afectados por la transformación urbanística, ya tal efecto:

• Permitir la determinación del beneficio medio que haya de producirse por razón de la actuación urbanística sobre todas las fincas sitas en una unidad de ejecución, con independencia de cual haya de ser el uso que sobre cada una de las fincas posteriormente se concrete.

• Permitir el traslado de unidades de aprovechamiento entre unas fincas y otras.

El concepto de aprovechamiento urbanístico es introducido por la Ley del Suelo de 1975 y recogido en el TRLS de 1976.

Posteriormente, la Ley de 25 de Julio de 1990 y el TRLS de 1992, establecen una compleja regulación del aprovechamiento urbanístico sobre la que se apoyó todo un sistema de adquisición gradual de las facultades del dominio y de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento. Así, dicha regulación distinguió tres tipos de aprovechamiento:

Aprovechamiento tipo, es decir, aquel correspondiente a la totalidad de la superficie de una unidad inmobiliaria dentro de la cual se llevará a cabo la distribución o reparto de beneficios y cargas derivados de la ejecución (área de reparto).

Aprovechamiento objetivo, es decir, aquel correspondiente a una finca determinada, que resulta de referir a su superficie el aprovechamiento tipo del área de reparto en que la finca se encuentra.

Aprovechamiento subjetivo, es decir, aquel correspondiente a cada finca que, según lo previsto en el plan, puede hacerse efectivo sobre la misma mediante la realización de la edificación.

Así, sobre la base de tales conceptos, y ante la posibilidad de que el aprovechamiento apropiable resultare mayor o menor que el materializable el TRLS reguló las transferencias de aprovechamiento urbanístico, de las que cabe señalar:

• Que lo son siempre de aprovechamiento apropiable, es decir, de unidades de aprovechamiento ideal, atribuidas por el expediente de equidistribución a la finca de que se trate con la finalidad de repartir beneficios y cargas.

• Que tienen por objeto hacer coincidir la cuantía de aprovechamiento apropiable y materializable correspondiente a cada parcela, de modo que aquel propietario de una finca en la que según el Plan, se puedan materializar mediante la edificación un número determinado de unidades de aprovechamiento urbanístico, tenga en su patrimonio las unidades materializables.

• Que según lo expuesto tiene lugar una consideración del aprovechamiento urbanístico como un objeto de derecho independiente, de contenido patrimonial, desgajado de toda relación con una finca determinada.

Tiene además carácter inscribible en el Registro de la Propiedad, bien como cualidad de una determinada finca registral, bien como una finca registral en si mismo en determinados casos.

De conformidad con lo expuesto, el TR 1992 estableció una profusa regulación de toda la materia referida, buena parte de la cual ha sido declarada inconstitucional por ser competencia de las CCAA, por la STC de 20 de marzo de 1997, por lo que sólo será de aplicación en aquellas CCAA que han asumido como propio el texto de la referida ley (Cantabria, Andalucía y Extremadura).

Sin embargo, constituyen normas de aplicación en la totalidad de las CCAA los arts. 33 a 44 del RD de 4 de Julio de 1997, sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística, con la cobertura que resulta de lo establecido en el Art.307.4 del TRLS 1992, declarado vigente, si bien el propio Reglamento advierte que las reglas que establece son «en aquellos casos en que la legislación urbanística admita o prevea la realización de transferencias de aprovechamiento urbanístico.»

 LA PROBLEMÁTICA DEL APROVECHAMIENTO TIPO

La legislación urbanística se limita a establecer el marco en el que se debe desarrollar el planeamiento (reservas legales, estándares, dotaciones mínimas, criterios de clasificación del suelo, etc…) correspondiendo a dicho planeamiento concretar éstas determinaciones asignando clasificaciones y calificaciones a todos los terrenos del término municipal.

Resulta evidente que la ordenación de la ciudad y del territorio que resulta del planeamiento tiene como inevitable consecuencia la desigual atribución, a los propietarios afectados, de los beneficios y cargas que derivan de la misma, y ello por la propia naturaleza de los planes de ordenación y el carácter, necesariamente concreto, de sus determinaciones.

En concreto, esta desigualdad se manifiesta tanto entre los terrenos pertenecientes a las distintas clases de suelo (es evidente que no tiene igual trato legal el suelo no urbanizable respecto al que si lo es, ni este último está sometido al mismo régimen que el suelo urbano), como incluso entre los pertenecientes a la misma clase pero con diversa calificación urbanística (zona verde, residencial, comercial, industrial, etc.).

Corrección de la desigualdad: la equidistribución.

Evidenciada esta desigualdad, ya la primera legislación urbanística del año 1.956 se planteó como objetivo corregir la misma intentando conseguir el reparto equitativo de los beneficios que derivan del plan así como de las cargas que el mismo impone entre todos los propietarios afectados por una actuación urbanística. Es lo que se denomina como equidistribución de cargas y beneficios (art. 3.2.b LS56). Objetivo de igualdad en el que han incidido las regulaciones urbanísticas posteriores y que ha sido refrendado más recientemente por propio mandato Constitucional.

En este sentido la Ley de 1956 estableció la técnica de la reparcelación, que si bien operaba sólo a nivel de sector y en la fase de ejecución del planeamiento, se convertía en pieza clave del sistema, manteniendo su vigencia actualmente.

Posteriormente, la Ley de Reforma de 1975 introdujo la técnica del aprovechamiento medio, complemento de la anterior, pero que opera no en la fase de ejecución del Plan sino con anterioridad pues constituye determinación del propio Plan. Y con tres matizaciones importantes:

a) Que actúa, además, como parámetro definidor del contenido normal del derecho de propiedad. Derecho de propiedad que -a partir de esa Ley- se fija legalmente en un porcentaje de dicho aprovechamiento medio (concretamente el 90% del mismo) lo que implica, por una parte, deslindar las posibilidades edificatorias de un suelo del derecho del propietario del mismo y por otra, posibilita el rescate de las plusvalías generadas por la acción urbanística de las administraciones públicas (vía cesión gratuita del diez por ciento restante).

b) Que es aplicable sólo en una categoría de suelo: el urbanizable programado (y también en el no programado una vez aprobado el correspondiente PAU), no siendo extensible al suelo urbano.

c) Asimismo, el RG introdujo la posibilidad de obtención gratuita de los sistemas generales adscritos al suelo urbanizable programado mediante compensación al posibilitar que, en el cálculo del aprovechamiento medio, se computara la superficie destinada a los mismos.

No obstante dicha distribución equitativa de cargas y beneficios, principio básico e informante de nuestro ordenamiento urbanístico, no encontraba todavía, en la práctica, mecanismos suficientes y plenos puesto que, como hemos señalado, no operaba entre las diversas clases de suelos, ni de una manera completa dentro de cada clase.

En consecuencia, y a fin de extender y generalizar el derecho a la equidistribución, la Ley 8/90 instrumentaliza la técnica del aprovechamiento tipo, previa delimitación de áreas de reparto, que aunque no reconoce tampoco un derecho pleno a la equidistribución -como reconoce la propia Exposición de Motivos de la Ley- implica las siguientes consecuencias:

a) Es ahora el aprovechamiento tipo el que define el contenido normal del derecho de propiedad, tanto en suelo urbano como urbanizable. Indicando en concreto el art. 27.1 de la LS que «el aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación por el titular de un terreno será el resultado de referir a su superficie el 85 por 100 del Aprovechamiento Tipo del área de reparto en que se encuentre».

b) En cumplimiento del mandato Constitucional de rescate por la Comunidad de las plusvalías que generan la acción urbanística de los entes públicos, sólo dicho porcentaje del 85 por 100 será apropiable por el propietario, y ello previo cumplimiento de los deberes establecidos en la Ley 8/90.

Por el contrario todo el aprovechamiento que exceda de este porcentaje pertenece por ministerio de la Ley al Ayuntamiento. Adquiriendo el propietario el deber de ceder gratuitamente los terrenos donde se localice el mismo. De este modo, la Ley 8/90 supone un aumento de la participación de la Comunidad en las plusvalías que genera la acción urbanística, al aumentar el porcentaje que corresponde a la administración.

c) El aprovechamiento tipo es aplicable no sólo en los suelos urbanizables, sino también en suelo urbano de aquellos municipios a los que según la Disposición Adicional Primera de la Ley 8/90, la misma sea de aplicación íntegra.

Esto implica la novedad de extender la aplicación de los mecanismos de reparto a los suelos urbanos, lo que antes no era, en principio, fácil en los tejidos consolidados de la ciudad al carecer del adecuado amparo legislativo. No obstante, dicha técnica en suelo urbano no se extiende a todos los municipios, sino que la Ley reconoce las diferencias existentes entre ellos y excluye a aquellos en los que no existen graves problemas en el proceso de desarrollo urbano.

d) Finalmente, la técnica del AT permite, y este fue uno de sus objetivos primordiales cuando se introdujo la misma hace ya unos quince años en diversos planes de la región levantina y valenciana, la obtención gratuita de terrenos dotacionales. Obtención de terrenos dotacionales que se extiende al suelo urbano -con la exclusión de los sistemas generales en esta clase de suelo- lo cual implica la no necesidad de acudir a los mecanismos de la expropiación forzosa y supone la posibilidad efectiva de intervenir en los cascos consolidados de nuestras ciudades sin costes adicionales para la colectividad.

Aprovechamiento tipo y aprovechamiento medio.

No es posible, por tanto, que el planeamiento municipal general actualmente en tramitación, siga incorporando directamente los mecanismos de gestión de la Ley del Suelo de 1.976 ni en concreto, la técnica del aprovechamiento medio, puesto que la misma carece de validez legal, desde la entrada en vigor de la Ley 8/90, y sólo tendría cabida en los Planes aprobados definitivamente al amparo de la LS de 1976.

Además y pese a las similitudes en objetivos que presentan ambos técnicas de aprovechamiento tipo y medio, no es posible desconocer las importantes diferencias existentes entre ambos. Diferencias que son tanto conceptuales, como operativas ya afectan a la mecánica del cálculo y a sus ámbitos de aplicación, así como a su posterior gestión, lo que impide que el paso de la antigua a la nueva técnica se produzca de manera automática.

En concreto, y como diferencias significativas entre ambos conceptos cabe señalar:

Inaplicabilidad de los coeficientes de sector

El aprovechamiento medio se calcula por el juego de dos coeficientes que ponderaban las intensidades de los usos permitidos por el plan, estos son:

a) el coeficiente de sector mediante el cual se valoraban las diferencias globales existentes entre los distintos sectores de planeamiento parcial del suelo urbanizable programado y
b) el coeficiente de zona que ponderaba los usos globales asignado a cada una de las zonas que hubiera definido el plan general.

La aplicación del coeficiente del sector desvirtuaba en la práctica el objetivo para el que se había introducido, sirviendo más para el propósito de primar la actuación en determinados sectores frente a otros que el de conseguir una valoración objetiva de los aprovechamientos permitidos por el planeamiento.

Si a ello se une la consideración hecha por el legislador de que «la legislación y el planeamiento urbanístico -como dice la Exposición de Motivos de la Ley 8/90, según veremos más adelante- suministran sólo aprovechamientos, mientras que su valoración concreta es función de la normativa fiscal» se obtiene la explicación de la eliminación del coeficiente de sector en el cálculo del aprovechamiento tipo.

Por tanto, en suelo urbanizable, no cabe ya que el aprovechamiento tipo incorpore factores que expresen las diferencias que por localización, coste de urbanización o cualquier otra circunstancia que se pudiera considerar significativa por el Plan, existan entre los diversos sectores concretos que se establezcan en esta clase de suelo.

No existencia de un aprovechamiento tipo de sector distinto del aprovechamiento tipo del cuatrienio (área de reparto)

En la Ley del suelo de 1.975, dos eran los valores de aprovechamiento medio que entraban en juego en cada caso: existía un aprovechamiento medio de cada sector y existía además el aprovechamiento medio de todo el suelo urbanizable programado (de cada cuatrienio como concretó el reglamento de planeamiento).

Era a nivel sectorial -a nivel de planeamiento parcial- donde se establecían las cuantías de cesión obligatorias, comparando los valores de estos dos aprovechamientos

La nueva Ley no considera al sector de planeamiento parcial como ámbito para definir la cuantía de las cesiones de aprovechamiento y, por tanto, no existe el concepto de aprovechamiento «tipo» del sector, existiendo sólo un aprovechamiento tipo para cada área de reparto (que coincide con el cuatrienio en el suelo urbanizable programado).

Ello implica una clarificación del papel del sector como ámbito exclusivo de planeamiento, así como una diferente concepción de la atribución de aprovechamiento lucrativo a la administración actuante.

Clarificación del sector como ámbito de planeamiento, porque frente a la concepción de la Ley anterior el sector ya no juega papel alguno en la definición del derecho de propiedad (el plan parcial se limita a concretar y detallar la ordenación sólo globalmente prevista de antemano). Dicho derecho de propiedad queda configurado por el plan general al definir el aprovechamiento tipo del área de reparto y concretado al delimitar dentro del sector la pertinente unidad de ejecución (o unidades de ejecución en su caso).

Diferente tipificación de la cesión de aprovechamiento

Una consecuencia de lo anterior es el diferente modo en que se tipifica el deber de ceder a la administración un porcentaje del aprovechamiento lucrativo. En la anterior legislación los propietarios de cada sector tenían el deber de ceder:

a) la diferencia entre el aprovechamiento medio del sector y el aprovechamiento medio del cuatrienio (que se denominaba exceso de aprovechamiento) si existía, y

b) además, el 10 por 100 del aprovechamiento medio del cuatrienio una vez descontado el anterior exceso (o, en su caso, el 10 por 100 del aprovechamiento medio del sector si éste era deficitario).

Como vemos incluso en sectores con defecto de aprovechamiento existía el deber de ceder el 10 por 100 del aprovechamiento del sector (porcentaje aumentado al 15 por 100 desde la entrada en vigor de la Ley 8/90).

En la nueva legislación, sin embargo, el deber de los propietarios de cada unidad de ejecución consiste en ceder el aprovechamiento que exceda del patrimonializable por el conjunto de propietarios de la unidad (aprovechamiento patrimonializable que se cuantifica unitariamente en el 85 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto)

Por tanto, en caso de unidades de ejecución deficitarias (pero no respecto al aprovechamiento tipo del Área de Reparto, sino respecto al 85 por 100 de dicho AT) no existe deber de ceder aprovechamiento alguno, antes al contrario los propietarios afectados tienen el derecho de que se les disminuya la carga de urbanizar en igual cuantía que el valor del defecto de aprovechamiento.

Finalmente, una consideración importante que ha añadido la nueva ley del suelo es el hecho de que, en rigor, no existe deber de ceder aprovechamiento alguno, sino deber de ceder los terrenos donde se ubique el aprovechamiento que corresponde al ayuntamiento.

LA DELIMITACION DE LAS AREAS DE REPARTO.

El primer problema que surge con respecto a la delimitación por el Plan de las distintas áreas de reparto viene dado por la falta de concreción con que son tratados estos ámbitos territoriales en la ley del suelo. En éste sentido resulta curioso observar como la ley no sólo no define las áreas de reparto, sino que ni siquiera establece en suelo urbano unos mínimos criterios de delimitación.

Definición y objeto del área de reparto.

La falta de una definición en la Ley de que se debe entender como área de reparto es patente. La LS tan sólo se limita a señalar que Los Planes Generales deben contener entre sus determinaciones la «delimitación de áreas de reparto de cargas y beneficios y fijación de los aprovechamientos tipo en suelo urbanizable programado y, en su caso, en suelo urbano» (arts. 72.2.b y 94.1 y 2 LS).

Dicha definición se deduce en todo caso de su objeto, respecto a la cual éstas áreas cumplen dos importantes cometidos.

Objeto

a) Ámbito de definición del aprovechamiento tipo.

La LS no dice nada sobre la posible funcionalidad de éstas áreas, la cual habrá que deducir, en todo caso, de la lectura del artículo 95 LS y que las reduciría al mero papel del ámbito territorial, en que dividir el suelo urbano y el urbanizable, para poder fijar dentro del mismo el correspondiente aprovechamiento tipo.

Esta es la lectura mayoritaria de un buen número de autores para los que la Ley no atribuye otra función a dichas áreas de reparto que posibilitar el cálculo del aprovechamiento tipo.

b) Ámbito de gestión.

Sea ello cierto o no, lo importante es que las consecuencias de que el Plan opte por uno u otro criterio de delimitación no es únicamente que varíe el valor del aprovechamiento tipo asignado a determinado terreno como parece se quiere insinuar sino, con ser ello importante, el de que -dado el carácter estanco con que la legislación urbanística concibe éstas áreas- sólo son posibles las transferencias de aprovechamiento dentro de cada una de ellas, y no entre terrenos situados en distinta área de reparto. Ello implica importantes consecuencias respecto a la gestión del Plan en cuanto posibilidad -a través de la delimitación de las áreas- de controlar el mecanismo de las transferencias de aprovechamiento.

O dicho de otro modo, no importan tanto las variaciones en los límites de las áreas por cuanto puedan alterar -que lo alteran- el valor del aprovechamiento tipo de un terreno determinado (al pasar de un área de reparto a otra distinta), sino que su inclusión dentro de un área de reparto es la que determinará el abanico de terrenos con los que podrá transferir aprovechamientos.

Por consiguiente, las áreas de reparto no son sólo ámbitos territoriales para fijar un aprovechamiento tipo, sino también ámbitos de gestión y, por tanto, elementos claves para establecer la estrategia urbanística por la que opte el Plan.

Características de las áreas de reparto.

Sus características son:

a) Artificiales.

Sus límites no tienen que adaptarse a elementos naturales (cauce arroyo, cota terreno, etc) o físicos (vía pública, etc) como les ocurre a los sectores del planeamiento parcial.

b) Discrecionales.

Es competencia del equipo de gobierno, dentro de su estrategia económica-social, decidir la delimitación de las áreas dentro del amplio marco que en suelo urbano posibilita el Texto legal, lo cual deviene en decisión de primer orden debido a las implicaciones urbanísticas y económicas que tiene optar por una u otra delimitación.

Por ejemplo conviene recordar como reducir las áreas de reparto implica nivelar valores entre zonas de distinta renta diferencial.

c) Instrumentales.

Aunque no agotan con ello su virtualidad, como hemos señalado, tienen como principal misión posibilitar el cálculo del AT.

Criterios de delimitación de las áreas de reparto.

Si bien en suelo urbanizable la LS regula de manera suficiente las posibilidades de delimitación de áreas de reparto, no ocurre lo mismo en suelo urbano donde (sin perjuicio de los posibles criterios que para la delimitación de áreas de reparto pudiera establecer la Legislación Autonómica) lo cierto es que la Ley del Suelo renuncia a establecer y adoptar criterios fijos y remite al propio Plan como instrumento más adecuado para adoptar éstos.

Pese a las objeciones doctrinales que se han hecho a éste punto concreto, lo evidente es que el suelo urbano, pese a su sometimiento a idéntico estatuto legal básico en todo el territorio nacional, es un hecho diverso y propio en cada lugar, presentando características y circunstancias diferenciadas por lo que no es sorprendente la solución de que sea el propio planeamiento municipal, como más cercano a su propio ámbito, quien adopta las soluciones más idóneas y adecuadas a cada municipio.

Estos criterios a definir por el PGOU deben atender tanto a la funcionalidad de estas áreas, como al cumplimiento de sus objetivos, así como a la necesaria coordinación de las mismas en el contexto más amplío de toda una estrategia global urbanística, territorial y administrativa que se concreta en el documento de plan general.

Criterios legales de delimitación de áreas de reparto

En cuanto a los criterios mínimos establecidos en la Ley son:

En Suelo URBANO

a) Se excluyen de las áreas de reparto los Sistemas Generales adscritos al suelo urbano (Art. 94.3.a LS).

Esto implica la imposibilidad de obtención gratuita de los terrenos destinados a Sistemas Generales en suelo urbano, salvo disposición Autonómica en contrario, sistemas que por enclavarse en el casco consolidado son los más necesarios y al mismo tiempo los mas costosos de obtener caso de estar obligados a recurrir para su obtención a los procedimientos de la legislación de expropiación forzosa. La única alternativa para obtenerlos gratuitamente es obligar a legislar a la Comunidad Autónoma, salvo la posibilidad de repercutir sus costes de obtención mediante contribuciones especiales.

b) El resto del suelo clasificado como urbano se incluye en varias áreas de reparto (Art. 94.1 LS).

c) El número de áreas de reparto lo establece el Plan. Nada señala la Ley acerca de los criterios a seguir para delimitar dichas áreas, indicando tan sólo la posibilidad «cuando las circunstancias lo aconsejen» de incluir todo el suelo urbano en una sola área de reparto (Art. 94.3.a LS).

Las áreas de reparto podrán ser discontinuas.

En suelo URBANIZABLE

a) «Todo los terrenos clasificados como suelo urbanizable y los afectos a sistemas generales adscritos o en esta clase de suelo para su obtención, deberán quedar incluido en áreas de reparto» (Art. 94.2 LS).

b) «Los ámbitos de cada Programa de Actuación Urbanística, con los sistemas generales adscritos o incluidos en el sector o sectores que se delimiten, integrarán un sólo área de reparto» (Art. 94.3.c LS).   «En suelo urbanizable programado, los sectores cuyo planeamiento parcial deba aprobarse en un mismo cuatrienio y los sistemas generales adscritos o incluidos en aquellos para su gestión, integrarán un sólo área de reparto» (art. 94.3.b LS).

Otros posibles criterios de delimitación en suelo urbano

Entre los posibles criterios complementarios que se han barajado durante la elaboración de este documento se cita:

a) ÁMBITO DE GESTIÓN

Como señalábamos anteriormente la delimitación del área determina las posibilidades de transferencia de aprovechamiento, lo que convierte a éste mecanismo en un potente instrumento de gestión. Por poner un ejemplo, la inclusión de terrenos dotacionales que interese obtener se puede ver dificultada por su inclusión dentro de un ámbito donde el grado de consolidación de la edificación sea muy alto y donde no sea posible delimitar unidades de ejecución, ni sean previsibles procesos continuos de renovación de la edificación existente. Dichos terrenos dotacionales no serían obtenibles por transferencias de aprovechamiento (aunque si por expropiación forzosa) dado que la aplicación del aprovechamiento tipo y la correspondiente transferencia sólo se produce cuando se procede a la sustitución de la edificación existente.

b) HOMOGENEIDAD DEL DESARROLLO URBANÍSTICO.

La ciudad posee distintas áreas históricas que responden a momentos distintos de su crecimiento, por lo que puede resultar oportuno reconocerlas mediante la delimitación en una misma área de reparto.

c) CARACTERÍSTICAS GEOGRÁFICAS E INFRAESTRUCTURALES.

La ubicación geográfica, sus características morfológicas, elementos definidores del territorio, infraestructuras viarias o elementos configuradores de la estructura urbana pueden servir para fijar los bordes de las AR.

d) TIPOLOGÍAS Y USOS EDIFICATORIOS.

La homogeneidad en la tipología existente -o proyectada por el Plan- así como los usos pormenorizados que se asignan a las diferentes zonas pueden servir de criterio para definir los distintos recintos. Se incluirían en la misma área de reparto discontinua los terrenos sometidos a idéntica regulación zonal, a idéntica ordenanza.

Se reduce la dispersión de aprovechamientos al tener todos los terrenos de cada área de reparto -con la única excepción de las dotaciones locales que se hubiesen incluido en la delimitación- el mismo aprovechamiento urbanístico, y por consiguiente el mismo exceso. Dicho planteamiento ha sido utilizado por diversos planes (Palencia, Ronda, etc) y supone una simplificación importante de los cálculos, así como una mayor comodidad en la aplicación práctica de la técnica, si bien supone una cierta renuncia a la solución plena del problema del reparto equitativo de cargas y beneficios, objetivo que no se consigue alcanzar.

e) ZONAS DE IGUAL EDIFICABILIDAD.

Al igual que los usos y las tipologías, la edificabilidad marcará zonas y ámbitos homogéneos que permiten definir las AR con criterios coherentes para su cometido de reparto de cargas y beneficios.

Sin llegar al nivel de simplificación que suponía el criterio anterior, la consideración de la homogeneidad en la edificabilidad posibilitará reducir la dispersión de excesos y defectos de aprovechamiento.

f) CAPACIDAD DE GESTIÓN.

Como ya señalábamos anteriormente, es evidente que si las áreas de reparto son las que en su interior tienen que garantizar la distribución de beneficios y cargas, estarán diseñadas para garantizar esa capacidad de gestión bien mediante unidades de ejecución o actuaciones asistemáticas.

Por tanto, los terrenos dotacionales públicos no existentes (y los obtenidos por expropiación forzosa en ejecución del planeamiento anterior que fuesen repercutibles) se deben incluir en un área de reparto que permita su gestión:

1. Por existir suelo vacante o con previsión de nueva edificación o reestructuración que permita generar los aprovechamientos excedentarios necesarios para su obtención.

2. Por permitir actuaciones económicas rentables al resto de los solares lucrativos que se desarrollen bien mediante unidades de ejecución o mediante transferencias de aprovechamiento urbanístico.

g) COORDINACIÓN CON EL CATASTRO.

Nos estamos refiriendo a la necesaria coordinación entre urbanismo y fiscalidad. Como señala la Exposición de Motivos de la Ley 8/90 «se consagra el criterio de que la legislación y el planeamiento urbanístico suministran sólo aprovechamientos, mientras que su valoración concreta es función de la normativa fiscal […] es obvio que el adecuado funcionamiento del sistema y, lo que es más importante la justicia material del mismo, dependen de la corrección de las valoraciones fiscales […] Se conseguirá así coordinar urbanismo y fiscalidad (con el régimen de vigencia y revisiones de éstos que se determinen), independientemente de las revisiones del planeamiento que se produzcan».

Si bien la LS no ha establecido expresamente la articulación entre área de reparto y polígono fiscal, dicha articulación si ha sido expresamente contemplada por la normativa catastral recientemente aprobada. Concretamente, el Real Decreto 1020/1993 de 26 de junio, que ha procedido a revisar las normas técnicas de valoración catastral y el cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones, hace sistemática remisión en su articulado a las disposiciones de la normativa urbanística y a la deseable coordinación entre urbanismo y catastro.

Específicamente, la Norma 7 del RDL 1020/1.993 establece que: «En los municipios cuyo planeamiento esté adaptado al texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana la delimitación de polígonos deberá tener en cuenta, además de los criterios mencionados, las distintas áreas de reparto, las áreas de suelo urbano remitidas a planeamiento posterior y los sectores delimitados por el propio planeamiento general en suelo urbanizable programado»

Por consiguiente la delimitación de áreas de reparto que se planteen debe posibilitar ésta adecuada correlación, no haciendo inviable la misma

Como criterios de delimitación de los polígonos fiscales -y que por tanto deben ser cuando menos considerados implícitamente por el Plan- la misma Norma 8 cita:

«a) Coherencia urbanística, tanto desde el punto de vista de calificación del suelo, como de la tipología de las construcciones.

b) Circunstancias administrativas que hicieran aconsejable su definición.

c) Circunstancias o peculiaridades del mercado que faciliten la valoración al tomarla en un entorno homogéneo.

d) Circunstancias de carácter económico-social que permitan, en su caso, la adopción de medidas o la aplicación de coeficientes puntuales que recojan las posibles alteraciones del valor de mercado.

e) Otras circunstancias debidamente justificadas en las ponencias de valores».

Además, de la propia LS cabe deducir algún otro criterio de delimitación de éstos polígonos fiscales.

Como señala José Manuel Merelo Abela, la primera exigencia es la de que el polígono fiscal se circunscriba a una única área de reparto, aunque no tiene que abarcarla entera. Esto se deduce de lo dispuesto en el art. 53.2 LS que determina que para poder establecer el valor urbanístico la administración tributaria «fijará para cada polígono fiscal el expresado valor básico [unitario de repercusión en el polígono] correspondiente al uso y tipología edificatoria característicos, resultantes de la ordenación urbanística, cualquiera que sea la intensidad de dicho uso. Dicho valor básico de repercusión será el recogido en las ponencias de valores catastrales» (Criterio este que ha recogido la norma 8 del RDL 1.020/1.993).

En consecuencia los valores básicos de los usos y tipologías no característicos se obtendrán por aplicación del coeficiente de ponderación fijado por el Plan, lo que solo es posible dentro de un área de reparto y no fuera de ella, pues los coeficientes de ponderación sólo relacionan usos y tipologías dentro del mismo área de reparto.

En suelo urbanizable programado, y por los desfases de puesta en marcha de los distintos sectores incluidos en el mismo cuatrienio parece razonable que el polígono fiscal coincida en su delimitación con la del sector, debiendo ser en todo caso de ámbito menor que éste.

h) OTROS CRITERIOS DE DELIMITACIÓN.

Dada la complejidad que reviste el proceso de cálculo del aprovechamiento tipo algunos planes han optado por soluciones cuya delimitación de áreas tenía como objetivo más importante el simplificar el proceso de cálculo derivado de la aplicación obligada de la técnica renunciando en cierto modo a los objetivos de equidad entre propietarios y dotación a los municipios de un instrumento de gestión potente que son causa de la misma.

Entre dichas soluciones se encuentran dos que parece oportuno comentar aquí y que se han llegado a plantear en algún Plan General, de considerar o bien cada parcela catastral un único área de reparto, con lo que no existe equidistribución, o bien delimitar un área de reparto única lo que resulta de justificación en municipios de cierta escala dada las variadas y complejas situaciones que respecto a la gestión pueden darse. En este último caso, se produce por la Administración municipal la pérdida en la capacidad de control de la gestión urbanística debido a la dispersión del ámbito (además de la dificultad adicional de fijar un único juego de coeficientes válidos a lo largo y ancho del suelo urbano en dicho término municipal).